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《药品监督行政处罚程序规定》第二十七条规定：“承办人提交案件调查终结报告后，药品监督管理部门应当组织3人以上有关有员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序等进行合议，并填写《案件合议记录》。这是药品监督管理部门在案件调查结束后实施案件合议的法律依据，而且说明了案件合议在查办案件中的重要作用、地位。除适用简易程序当场处罚的案件外，都应对调查终结的案件进行合议并作记录。案件合议反映了药品监督管理部门内部集体讨论案件的“会诊”过程，表明合议人员对案件的态度和意见，是集众人这智，听众人之见的过程，也是承办案件的职能部门提出是否给予当事人行政处罚的法定程序。笔者理解，药品监督管理部门在案件调查结束后实施案件合议，是查处案件事实清楚、证据确凿、程序合法的保障，是确保案件查处公正、公平的必要措施，同时也是对案件承办人员在行使行政处罚权时的有效监督和制衡。但在实际工作中很多案件承办人员对案件合议功能认识不清，作用不明，不重视案件合议程序，认为案件合议是行政处罚过程中的内部程序，可有可无，可繁可简，案件合议记录填写不够规范，语句表达不够准确，部分重大复杂案件未实行重大案件集体讨论等。下面笔者就案件合议的功能作用浅表自己的看法：
一、案件合议的意义
案件调查结束后实施案件合议是行政执法程序的内在要求，而程序合法是案件查办最基本，也是最重要的一个方面。进入案件合议阶段，意味着调查阶段基本上结束（少数需要补充调查的案件除外），案件进入处罚环节，在药品监督执法办案过程中具有十分重要的地位。案件合议时所做的《案件合议记录》是承办案件的职能部门提出是否给予当事人行政处罚、怎样处罚的依据，是行政处罚事先告知（或听证告知）当事人的前一环节，也是执法机关对整个案件最终做出行政处罚时要重点参考的依据。加强案件审查，规范案件合议行为，是保证公正执法，减少工作失误或造成错案的必要措施。对保护公民、法人和其他组织的合法权益，充分体现行政处罚公平公正起到积极的作用。一是对相对人权益的保障。在执法办案过程中，由于行政主体，具体到案件承办人员上，都具有一定权力及优越地位，对相对人权利的保障，也就要求在程序上设置防止行政权恣意或滥用的机制，在程序上提供必要的监督保障制度就是保证行政过程公正的最基本要求。简言之，案件合议是更好地为作出正确处罚服务，而正确处罚是行政执法公正最本质的要求，也是行政执法部门的职责所在。二是保障行政过程的公平和无偏私。不论行政活动的性质如何，一个良好的行政需要没有偏私，应当行为公平，行政主体一切对相对人可能产生不利影响的权力都应公平地行使。案件合议必须由合议人员共同参与案件的审查、评议等活动，本身就是一种对行政过程公正性的监督，也是保障相对人权益必要的基础。三是确保对自由裁量权的合法运用。案件合议针对案件定性是否准确，处理依据是否无误，进行充分、民主讨论。这方面就要求合议人员合理合法地运用自由裁量权，在法定幅度范围内作出在内容上合法，符合处罚目的行政处罚决定。
二、存在的问题
1、案件合议“形存实无”
一般情况下，药品监督管理部门的两个或两个以上的案件承办人在案件调查终结后，提交《调查终结报告》，由科（股）负责人组织案件承办人及有关人员进行正式合议会议，对案件进行综合分析、审议，记录案件讨论情况，再根据认定的违法事实，依照有关法律、法规和规章的规定，作出结论，形成书面的法律文书即《案件合议记录》。个别案件承办人员在案件办理过程中忽视这个法定程序，出现了执法过程中不应该出现的程序违法。如：处罚意见要么由领导定夺，承办人员奉意行事；要么承办人员根据与当事人、利害人间的“协商结果”，径直口头汇报给相关领导后就算是拍板了。至于召开合议讨论会，或是纯粹走过场，程序上应应景儿；或仅是笔头下虚拟合议记录，有关人员事后补签个名了事。
2、案件合议“形合实独”
案件合议全体成员共同参与、集体讨论的表象下是案件承办人一人唱“独角戏”，并在很大程度上决定着案件的最终处理结果，呈现出“形合实独”的特点。具体而言，承办人的强大作用表现在两方面：其一，承办人包揽了绝大部分的实质性案件查办活动。其二，承办人对案件的最终处理结果在合议时存在相对最大的影响。
3、案件合议中讨论机制简单化
合议的核心在于有“合”有“议”，只有通过充分的讨论参与才能切实发挥民主，体现合议制的优越性。而在执法办案过程中，由于合议参加人员实际上是以案件承办人为核心组成和运作的，加之承办人员往往时间紧、任务重，致使合议时对案件的讨论简单化，且缺乏论辩式交流。这主要表现在：一是案件承办人往往是讨论过程的主持者或主要发言人，他的观点、看法在相当大程度上决定着案件的最终处理结果，合议讨论基本上围绕承办人的意见展开进行，其他成员提出新观点或新主张的情况不多见；二是合议讨论的广度不够，即合议往往只对一些关键证据、主要案件事实及适用法律问题进行讨论研究，对其他问题一般不予重视；三是合议讨论的深度不够，即合议一般只就案件本身涉及的一些问题进行讨论，对其他问题未能予以综合考虑。
三、对策和措施
1、全面提高行政执法人员能力与素质。行政执法人员能力与素质的高低直接关系到其在案件合议中对合议案件的审核与剖析能力，关系到案件合议水平的高低并从根本上影响了案件处理。案件定性要准确，处理依据要无误，要在有关药品法律、法规和规章中选择最恰当的法律法规、条款作为处理依据。这方面就要求合议人员熟练掌握药品法律、法规、规章的规定和药学专业方面的综合知识。因此，只有加强法律知识和业务知识的培训，强化依法行政意识，才能有效提高行政执法水平，减少错漏，避免适用法律不当或错误现象的出现。
2、重视案件合议文书制作。案件合议通过《案件合议记录》这种执法文书的形式，反映出药品监督管理部门内部集体讨论案件的全过程。参加合议的全体人员对案件表现不同的态度和意见，都将一一记录，合议结束后，参议人员核对无误后，分别签字，体现了依法行政的严肃性。同时，《案件合议记录》是内部的工作文书，一般不对外使用，所以也是监管部门内部复查案件的主要根据之一。
3、建立完善行政执法监督机制。重视实体，轻视程序是在基层执法中易犯的错误，所以建立对执法程序的内部监督制度，应是一个不可忽视的工作。笔者认为，只有进一步完善案件审核制度，做到一案一审，随办随审，审办分离，才能有效杜绝案件合议“形存实无”和“形合实独”现象发生。如果上面这些环节把关不严，带来的不仅是药品执法机关败诉，更严重的是损害了法律的尊严和执法部门的形象。
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